Esbozo de democracia participativa
Uno de los ejes principales del proyecto de Constitución es la participación ciudadana, la misma que toma formas diversas, desde la más clásicas de la democracia representativa (sufragio) y participativa (referéndum), hasta las más novedosas como la creación del Consejo de Participación Ciudadana.
La democracia en su dimensión formal es el gobierno de las mayorías, la participación de la formación del Estado mediante el voto, es decir quienes están sometidos al Estado son los que forman su voluntad, el pueblo es el soberano, parafraseando a García-Pelayo.
Como sabemos la forma más usual de la democracia en sociedades complejas es la representativa o indirecta, esta implica elección de personas (de representantes) que actúan en nombre del pueblo, quienes en teoría le dan presencia en la toma de decisiones. Esto se ha dado en llamar democracia de “baja intensidad”, ya que la participación política únicamente existe cada cierto tiempo cuando los ciudadanos van a elecciones.
Frente a esta forma de la democracia esta la democracia participativa o directa que implica que el pueblo la ejerce sin intermediación de representantes. La propuesta de Constitución profundiza lo que la de 1998 ya contenía, formas de participación directa con la indirecta.
En el artículo primero del proyecto de Constitución se califica al Ecuador como “…Estado[…]democrático[…]La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución.” (resaltados no constan en el original).
Estos derechos de participación se encuentran contemplados en varias normas a lo largo del proyecto. Las principales son las contenidas en el artículo 61 y siguientes que establecen los derechos a elegir y ser elegidos; participar en asuntos de interés público; presentar proyectos de iniciativa popular normativa; ser consultados; fiscalizar los actos del poder público; revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular; desempeñar empleos y funciones públicas; y, conformar los partidos y movimientos políticos, afiliarse o desafiliarse y participar en decisiones internas.
Como deberes y responsabilidades de los ecuatorianos en los numerales del artículo 83 numerales 11 “Asumir las funciones públicas como un servicio a la colectividad y rendir cuentas a la sociedad y a la autoridad, de acuerdo con la ley”; y, “Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, de manera honesta y transparente”.
Los principios de la participación detallados en el artículo 95 reconocen que los ciudadanos y ciudadanas, de forma individual y colectiva, son los que participan, dice el proyecto de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes. Los mecanismos de esa participación en los asuntos de interés público se da por medio de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.
Organización colectiva (artículo 96) se reconoce a todas las formas de la organización de la sociedad como expresión de la soberanía popular para desarrollar procesos de: a) autodeterminación, b) incidir en las decisiones y políticas públicas, c) control social de todos los niveles de gobierno, entidades públicas y de las privadas que presten servicios públicas.
Las organizaciones pueden: a) desarrollar formas alternativas de mediación y solución de conflictos, b) actuar por delegación de la autoridad competente, c) demandar reparación de daños ocasiones por entes públicos o privados, d) formular propuestas y reivindicaciones económicas, políticas, ambientales, sociales y culturales, e) las demás iniciativas que contribuyan al buen vivir (artículo 97)
Individuos y colectivos pueden ejercer el derecho a la resistencia frente acciones u omisiones que vulneren o puedan vulnerar derechos constitucionales sea que provengan: a) del poder público y, b) de personas naturales o jurídicas no estatales. Además pueden demandar el reconocimiento de nuevos derechos (artículo 98).
Algunas de las formas que toma la participación directa son: participación o designación de funcionarios; formación de políticas públicas, referéndum, iniciativa en la formación, derogatoria o reforma de las leyes (iniciativa popular normativa: artículo 103), revocatoria del mandato de cualquier autoridad de elección popular (artículo 105), consulta popular sobre cualquier asunto de interés (artículo 104), la “silla vacia” para los gobiernos autónomos descentralizados(artículo 101), y otras formas como: audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía (artículo 101).
Función de Transparencia y Control Social
Esta Función tiene tres responsabilidades principales: a) designar o participar en la designación de varios funcionarios; b) la lucha contra la corrupción, promoción de la transparencia y la rendición de cuentas; y, c) promover la participación ciudadana y los procesos de deliberación pública.
Participación en la formación de políticas públicas
A lo largo del proyecto se establece la participación de los ciudadanos en la formación de las políticas públicas, sea por medio de los Consejos Nacionales de Igualdad o en la participación de los distintos “sistemas” que se establecen a lo largo del proyecto.
Los límites de la participación
En el proyecto también constan algunas reglas que limitan la participación. No debemos olvidar que las personas que han defendido el texto constitucional permanentemente han repetido que una de las garantías para que no se de la concentración de poder en el ejecutivo es la participación ciudadana, tanto en la formación de las políticas como en el control del poder y, en el control de los asuntos públicos, sin embargo estas limitaciones pueden en algunos casos, sí la sociedad no se organiza adecuadamente ser una ficción.
Por ejemplo para la consulta popular siempre se requiere el dictamen previo de la Corte Constitucional (artículo 104); el trámite de una propuesta de reforma constitucional que surja de la iniciativa ciudadana impide que se presente otra (artículo 103); la revocatoria del mandato debe ser “aceptada” por el Consejo Nacional Electoral (artículo 106), mientras que para los casos en que la iniciativa de consulta es del Presidente o de los gobiernos locales la misma norma solamente dice que “cuando se conozca la decisión…convocará” al referéndum, consulta popular o revocatoria del mandato”; la formación de la política pública en cambio se enfrenta al hecho de que es el Presidente de la República quien presenta al Consejo Nacional de Planificación la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo para que sea aprobado (artículo 147.4), siendo los consejos ciudadanos “instancias de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo que orientarán el desarrollo nacional” (artículo 279), por tanto quien decide la inclusión de estas propuestas termina siendo el Presidente de la República, quien además preside el Consejo Nacional de participación (artículo 279).
Un ejemplo especialmente notable de la posible ficción de la participación son los Consejos Nacionales de Igualdad (artículos 156 y 157), a estos les corresponde la “formulación, transversalización, observancia, seguimiento y evaluación de las políticas públicas relacionadas con las temáticas de género, étnicas, generacionales, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana”, se dice que están constituidos de “forma paritaria[igual], por representantes de la sociedad civil y el Estado”, pero el control gubernamental se concreta cuando se señala en la norma constitucional que “estarán presididos por quien represente a la Función Ejecutiva”, es obvio que en un espacio de representación igualitaria de dos partes quien ejerce la presidencia debe poder dirimir los empates, si esto no sucede se puede inmovilizar totalmente el organismo, una presidencia exclusiva de una de las partes puede llevar a que en apariencia se participe en la decisión cuando en la realidad la que tiene la mayoría real es la que toma las decisiones clave.
viernes, 26 de septiembre de 2008
domingo, 7 de septiembre de 2008
Tercer eje: Estado fuerte con un Ejecutivo fuerte (3/4)
Derivado obvio de los dos ejes anteriores (estado constitucional de derechos y buen vivir) es la necesidad de un Estado fuerte que asume un conjunto de responsabilidades, ya que formalmente se declara como Estado Constitucional y funcionalmente es un Estado que procura el “buen vivir” (en el lenguaje usual los derechos igualitarista, con una visión colectivista, con énfasis en los derechos sociales y en “armonía” con la naturaleza), por tanto se establece un Estado presidencialista, regulador, controlador, planificador, programador, distribuidor, ejecutor, prestador de bienes y servicios.
De acuerdo a lo establecido en el proyecto de Constitución el máximo valor a promover no es la libertad sino el “buen vivir”, que se traduce en algunos derechos económicos, sociales y culturales, estableciendo que la libertad individual se encuentra articulada y sometida a este, siendo irrelevante la propiedad de los medios de producción sino la distribución de lo producido, por esto se asume un poder sustancial en el artículo 313:
El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia.
Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social.
Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioléctrico, el agua, y los demás que determine la ley.
Como se puede concluir de esta norma el Estado no necesita asumir la propiedad de un sector que consideré estratégico por su “trascendencia y magnitud [y que tenga] decisiva influencia económica, social, política o ambiental”, simplemente lo debe declarar así por ley y asume el “derecho de administrar, regular, controlar y gestionar”, porque son de “decisión y control exclusivo” de él.
En la propuesta de Constitución se establece la existencia de cinco funciones: a las tres funciones tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) se añaden dos más: Electoral y de Transparencia y Control Social
Entre ellas queda claro que el Ejecutivo tiene un poder especialmente fuerte ya que en apariencia el control se encuentra distribuido entre un control administrativo y de servicios (contraloría, procuraduría y defensoría del pueblo); un control político (repartido entre el Legislativo y la Corte Constitucional); y, un control jurisdiccional (repartido entre la Función Judicial y la Corte Constitucional). La suma de controles no deviene necesariamente en un mejor control del poder, ya que como se puede concluir al leer el proyecto son varios controles que pueden ser especialmente débiles.
Para esto examinemos de manera general las atribuciones de cada uno de ellos y los elementos particulares que sumandos hacen que el Ejecutivo sea más poderoso, pero antes señalaré los cincos aspectos más relevantes de la propuesta constitucional:
1) Nos encontramos ante un Estado planificador, administrador, distribuidor y altamente ejecutor;
2) Se establece como máximo valor el “buen vivir”, por tanto se desplaza a la libertad como máximo valor, pudiéndose limitar esta en función del interés social.
3) El Estado no es exclusivamente un “gestor de los conflictos”, además al intervenir en la provisión de bienes y servicios pude afectar intereses concretos.
4) Como distribuye bienes sociales es un Estado que tiene que velar no solo por cumplir con el principio de legalidad (es decir que sus actos se apeguen a la ley) sino debe buscar eficacia.
5) El control político clásico es limitado (control del legislativo), ya que aparece como muy relevantes el control social y el judicial, sin embargo estos últimos no tiene el peso político del primero.
Función Ejecutiva(artículo 141 y siguientes)
De acuerdo al proyecto la Función Ejecutiva se encuentra a cargo del Jefe de Estado y de Gobierno (La Presidenta o Presidente) quien es electo por cuatro años y puede ser reelecto por una vez más, se integra además por los “Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas” (artículo 141)
Sí bien disminuye en número sus funciones asume dos que le dan un poder sustancial: la llamada planificación nacional, que es de competencia exclusiva del Estado central (artículo 261) que debe buscar asegurar el “buen vivir” (artículo 275); y, el control y gestión de sectores estratégicos, que no siendo en principio una novedad frente a la Constitución vigente cobra un nuevo sentido ya que no se limita, como señale arriba a las áreas constitucionalmente establecidas, sino que se podría ampliar a todas aquellas que se establezcan por medio de la ley, lo que automáticamente le da control y gestión sobre el área establecida.
La planificación para el desarrollo tiene una cuádruple significación:
1) Toda acción estatal o financiada por recursos públicos se sujeta a lo planificado (artículos 279, 280, 293 y 297), sí bien se habla de planificación participativa y existe planificación descentralizada, es el Presidente el que remite el Plan Nacional de Desarrollo al Consejo Nacional de Desarrollo para su aprobación y este Consejo esta formado por “todos los niveles de Gobierno”, con participación social y presidido por la Presidenta o Presidente de la República (artículos 279 y 147). Esta planificación es la que determina el Presupuesto General del Estado, el que se formula y propone por parte del Ejecutivo para aprobación de la Asamblea Nacional, esta última revisa sí se adecua a la Constitución, la ley y el Plan Nacional de Desarrollo;
2) La planificación descentralizada se somete a la planificación determinada en última instancia por el Ejecutivo por ser este el que tiene la competencia exclusiva de planificación, y toda planificación local debe corresponderse a la planificación central. Se han determinado áreas de competencia exclusiva (aunque los puede compartir) del gobierno central: control y seguridad, registro de personas; políticas de educación, salud, seguridad y vivienda; áreas naturales protegidas y recursos naturales; espectro radioeléctrico, comunicaciones, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos; recursos energéticos, minerales, hidrocarburos, biodiversidad y recursos forestales (artículo 261) y todos los que se establezcan por ley con esta calidad; y,
3) Una de las causales para disolver la Asamblea Nacional es cuando a juicio de la Presidente o el Presidente “de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo” (artículo 148). Claro que esto implica el que se llame a elecciones generales, pero esto se pude hacer en los tres primeros años.
4) La planificación para el desarrollo se convierte en una forma de regulación similar a la normativa ya que por vía indirecta condiciona otras acciones, por ejemplo la Educación Superior debe someterse al Plan Nacional de Desarrollo (artículo 351).
En otras palabras las acciones que en el país que requiera recursos públicos, sea a nivel centralizado o descentralizado, se somete a un Plan que es básicamente del Ejecutivo, y esta planificación es un medio de control político de la Asamblea.
Además el Presidente o la Presidenta tiene iniciativa legislativa y de veto a las normas aprobadas por la Asamblea Nacional.
Función Judicial y justicia indígena (167 y siguientes)
• Se cambia de denominación a la Corte Suprema, ahora se la denomina Corte Nacional de Justicia, a las Cortes Superiores se les denomina cortes provinciales de Justicia.
• Se incorpora a la Función Judicial al Ministerio Público que ahora se llama Fiscalía General del Estado.
• Se incorpora a la Función Judicial de manera expresa a la Defensoría Pública y a los juzgados de paz
• En el texto aparece expresamente la integración y funciones específicas del Consejo Nacional de la Judicatura. En la Constitución vigente se deja a la ley el desarrollo de estos temas.
• Se establece que la justicia indígena ejercerá “funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial”. El artículo parece que limita la jurisdicción de esas “autoridades” a los conflictos internos, pero la redacción podría generar más de un confusión.
• Se establece la obligación de que las autoridades e instituciones públicas de respeto de las decisiones de las autoridades indígenas y se establece que esas decisiones están sujetas a control constitucional.
• No se excluye a los miembros de la Corte Nacional del proceso de selección por meritos para su selección, así también se fija un sistema de evaluación permanente.
• Se modifican los requisitos para ser juez de la Corte (se cambia la denominación), se reduce el número a 21, se establece un plazo de nueve años y de renovación por tercios cada tres años. Se la mantiene como Corte de Casación y de instancia en relación a personas que gocen de fuero.
• Se crea un sistema de precedentes jurisprudenciales, pero la triple reiteración ya no es “jurisprudencia obligatoria” de manera inmediata, ya que para ello debe pronunciarse la Corte, si guarda silencio y no se pronuncia en ese plazo automáticamente se convierte en jurisprudencia obligatorias, pero la Corte podría no acatar la jurisprudencia obligatoria justificando un criterio distinto.
Constitucionalmente se establece la existencia de “jueces ponentes”.
• Al Consejo de la Judicatura le corresponde determinar el número de tribunales y juzgados necesarios (de acuerdo a las necesidades de la población) pero de manera obligatoria deberá existir: en cada provincia una corte provincial; al menos un juzgado de garantías penitenciarias (que se crean) en cada ciudad donde exista un centro de rehabilitación social; y, al menos un juez o jueza de familia y niñez y adolescencia (creación de la Constitución) y juez especializado en adolescentes infractores (que se crea) en cada cantón.
• Se mantiene el principio de que los juicios son públicos y se sustancian oralmente.
• Otras novedades: acceso gratuito a la justicia, pero no es justicia gratuita ya que se pueden fijar el régimen de costas procesales, se establece, por primera vez constitucionalmente que se sancione la mala fe procesal, el litigio malicioso o temerario, la generación de obstáculos o la dilación procesal.
• Se establece que los notarios son funcionarios públicos con remuneración y el registro de la propiedad se establece será administrado de manera concurrente entre el Ejecutivo y las municipalidades .
Control del Ejecutivo
Los actos administrativos pueden ser impugnados, por vía administrativa y por medio de la Función Judicial.
Adicionalmente se establece como forma de control al poder: 1) la acción de protección, que es el equivalente al Amparo vigente, que se puede interponer “cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación”; 2) acción de habeas corpus en caso de detención ilegal que ahora es de competencia de la Función Judicial; y, 3) acceso a la información pública; habeas data.
La acción de incumplimiento, que busca garantizar la aplicación de normas, el cumplimiento de sentencias e informes de organismos internacionales, es de competencia de la Corte Constitucional.
Función de Transparencia y Control Social (204 y siguientes)
No obstante que en la próxima entrega revisaré lo relativo a la participación social en esta entrega explicaré de manera general esta nueva función.
Esta “Función”, de acuerdo al proyecto, tiene por objetivo el control del sector público y de personas del sector privado que desarrollen o presten servicios públicos . Esta se encuentra conformada por: el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias que regulan actividades económicas, sociales, ambientales y de servicios (todos duran cinco años en sus funciones).
Hay dos instancias en esta Función: 1) una de coordinación entre los titulares de la Función de Transparencia y Control Social; y, 2) el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social tiene como funciones principales: promover e incentivar el ejercicio de derechos de participación ciudadana; establecer mecanismos de control social; y, designar a algunas autoridades.
El Consejo se integra por 7 Consejeros/as y sus representantes y sus respectivos suplentes, quienes son electos mediante concurso público de oposición y meritos, con postulación, veeduría e impugnación, a cargo del Consejo Nacional Electoral , entre postulantes que provengan de organizaciones sociales y la ciudadanía.
¿A quiénes y cómo elige?
En realidad el Consejo de Participación Ciudadana, al contrario de lo que han presentado de forma general los defensores del proyecto, no elige a todos los funcionarios, A continuación una descripción general de esto:
1) Designa al Procurador General del Estado y a quienes ejerzan las supertintendencias de ternas propuestas por el Presidente de la República, luego de un proceso de impugnación.
2) Designar, por medio de las comisiones ciudadanas de selección, a quienes ejercen: la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado, Contraloría General del Estado, miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura.
Estas “comisiones ciudadanas” estrictamente no tienen esa condición ya que se conforman para cada caso para llevar adelante el proceso de selección mediante concurso público de oposición y méritos con postulación, veeduría e impugnación ciudadana, con la participación de un delegado o delegada de cada Función del Estado (cinco delegados) e igual número de representantes de las organizaciones sociales y la ciudadanía (que cumplan los requisitos) que se postulen y que sean sorteados (siendo el azar la forma de elección). Es decir 10 miembros. Preside cada comisión un representante de la ciudadanía.
El que obtenga el mayor puntaje (en los casos de nombramientos individuales) y en orden de prelación del mayor a menor puntaje (en caso de los cuerpos colegiados), serán presentados a la Asamblea Nacional para la posesión respectiva.
3) Los “jueces” de la Corte Nacional de Justicia son electos por parte del Consejo de la Judicatura.
4) La poderosa Corte Constitucional es designada de forma distinta. En este caso se conforma una Comisión Calificadora formada por dos representantes de la Función Legislativa, Ejecutiva y la de Control Social. Estas funciones del Estado son los que proponen los candidatos y de entre ellos se selecciona a los miembros por medio de un concurso público con veeduría y con posibilidad de impugnación ciudadana.
Función Legislativa (artículo 118 y siguientes)
Esta Función se ejerce por medio de la Asamblea Nacional, formada por asambleístas elegidos para períodos de cuatro años, es unicameral.
Sus funciones son:
1. Posesionar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República proclamados electos por el Consejo Nacional Electoral. La posesión tendrá lugar el veinticuatro de mayo del año de su elección.
2. Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante para ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la República y resolver el cese de sus funciones de acuerdo con lo previsto en la Constitución.
3. Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de su falta definitiva, de una terna propuesta por la Presidenta o Presidente de la República.
4. Conocer los informes anuales que debe presentar la Presidenta o Presidente de la República y pronunciarse al respecto.
5. Participar en el proceso de reforma constitucional.
6. Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio.
7. Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados.
8. Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos que corresponda.
9. Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las informaciones que considere necesarias.
10. Autorizar con la votación de las dos terceras partes de sus integrantes, el enjuiciamiento penal de la Presidenta o Presidente o de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, cuando la autoridad competente lo solicite fundadamente.
11. Posesionar a la máxima autoridad de la Procuraduría General del Estado, Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, superintendencias, y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Consejo de la Judicatura y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
12. Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará el límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución.
13. Conceder amnistías por delitos políticos e indultos por motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes. No se concederán por delitos cometidos contra la administración pública ni por genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia.
A partir de estas funciones hay que hacer ciertas particularidades que debilitan su función de fiscalización frente al Ejecutivo:
1) Para enjuiciar políticamente al Presidente o al Vicepresidente por las causales establecidas en el artículo 129 del proyecto se requiere votos de una tercera parte de los miembros y dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional, esto último no es requerido en todos los casos de revocatoria del mandato a la Asamblea por parte del Presidente;
2) La destitución del Presidente es posible una sola vez en los tres primeros años, pero implica el poner fin a su período legislativo (lo que se ha llamado “muerte cruzada”); y,
3) Para el enjuiciamiento político y destitución de la mayoría de funcionarios se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, pero para la destitución de los ministros y ministras de Estado (al igual que los miembros de la Función Electoral y del Consejo de la Judicatura se requiere las dos terceras partes de los votos de la Asamblea (artículo 131)
Función Electoral (217 y siguientes)
La Función Electoral es responsable de “garantizar” los derechos políticos que se expresan por medio del sufragio, Esta formado por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral.
El Consejo Nacional Electoral se integra por cinco consejeras o consejeros principales, que ejercerán sus funciones por seis años, y se renovará parcialmente cada tres años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así sucesivamente. Existirán cinco consejeras o consejeros suplentes que se renovarán de igual forma que los principales.
Este Consejo tiene como competencia principal organizar, dirigir, vigilar los procesos electorales, el conteo de votos; controlar el gasto electoral; nombrar los organismos electorales descentralizados; organizar el registro electoral, etc.
El Tribunal Contencioso Electoral se conforma por cinco miembros principales, que ejercerán sus funciones por seis años. El Tribunal Contencioso Electoral se renovará parcialmente cada tres años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así sucesivamente. Existirán cinco miembros suplentes que se renovarán de igual forma que los principales.
El Tribunal tiene como competencias más importantes: conocer y resolver los recursos electorales contra los actos del Consejo Nacional Electoral y de los organismos desconcentrados, y los asuntos litigiosos de las organizaciones políticas y sancionar por incumplimiento de las normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral y en general por vulneraciones de normas electorales.
De acuerdo a lo establecido en el proyecto de Constitución el máximo valor a promover no es la libertad sino el “buen vivir”, que se traduce en algunos derechos económicos, sociales y culturales, estableciendo que la libertad individual se encuentra articulada y sometida a este, siendo irrelevante la propiedad de los medios de producción sino la distribución de lo producido, por esto se asume un poder sustancial en el artículo 313:
El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia.
Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social.
Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioléctrico, el agua, y los demás que determine la ley.
Como se puede concluir de esta norma el Estado no necesita asumir la propiedad de un sector que consideré estratégico por su “trascendencia y magnitud [y que tenga] decisiva influencia económica, social, política o ambiental”, simplemente lo debe declarar así por ley y asume el “derecho de administrar, regular, controlar y gestionar”, porque son de “decisión y control exclusivo” de él.
En la propuesta de Constitución se establece la existencia de cinco funciones: a las tres funciones tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) se añaden dos más: Electoral y de Transparencia y Control Social
Entre ellas queda claro que el Ejecutivo tiene un poder especialmente fuerte ya que en apariencia el control se encuentra distribuido entre un control administrativo y de servicios (contraloría, procuraduría y defensoría del pueblo); un control político (repartido entre el Legislativo y la Corte Constitucional); y, un control jurisdiccional (repartido entre la Función Judicial y la Corte Constitucional). La suma de controles no deviene necesariamente en un mejor control del poder, ya que como se puede concluir al leer el proyecto son varios controles que pueden ser especialmente débiles.
Para esto examinemos de manera general las atribuciones de cada uno de ellos y los elementos particulares que sumandos hacen que el Ejecutivo sea más poderoso, pero antes señalaré los cincos aspectos más relevantes de la propuesta constitucional:
1) Nos encontramos ante un Estado planificador, administrador, distribuidor y altamente ejecutor;
2) Se establece como máximo valor el “buen vivir”, por tanto se desplaza a la libertad como máximo valor, pudiéndose limitar esta en función del interés social.
3) El Estado no es exclusivamente un “gestor de los conflictos”, además al intervenir en la provisión de bienes y servicios pude afectar intereses concretos.
4) Como distribuye bienes sociales es un Estado que tiene que velar no solo por cumplir con el principio de legalidad (es decir que sus actos se apeguen a la ley) sino debe buscar eficacia.
5) El control político clásico es limitado (control del legislativo), ya que aparece como muy relevantes el control social y el judicial, sin embargo estos últimos no tiene el peso político del primero.
Función Ejecutiva(artículo 141 y siguientes)
De acuerdo al proyecto la Función Ejecutiva se encuentra a cargo del Jefe de Estado y de Gobierno (La Presidenta o Presidente) quien es electo por cuatro años y puede ser reelecto por una vez más, se integra además por los “Ministerios de Estado y los demás organismos e instituciones necesarios para cumplir, en el ámbito de su competencia, las atribuciones de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas” (artículo 141)
Sí bien disminuye en número sus funciones asume dos que le dan un poder sustancial: la llamada planificación nacional, que es de competencia exclusiva del Estado central (artículo 261) que debe buscar asegurar el “buen vivir” (artículo 275); y, el control y gestión de sectores estratégicos, que no siendo en principio una novedad frente a la Constitución vigente cobra un nuevo sentido ya que no se limita, como señale arriba a las áreas constitucionalmente establecidas, sino que se podría ampliar a todas aquellas que se establezcan por medio de la ley, lo que automáticamente le da control y gestión sobre el área establecida.
La planificación para el desarrollo tiene una cuádruple significación:
1) Toda acción estatal o financiada por recursos públicos se sujeta a lo planificado (artículos 279, 280, 293 y 297), sí bien se habla de planificación participativa y existe planificación descentralizada, es el Presidente el que remite el Plan Nacional de Desarrollo al Consejo Nacional de Desarrollo para su aprobación y este Consejo esta formado por “todos los niveles de Gobierno”, con participación social y presidido por la Presidenta o Presidente de la República (artículos 279 y 147). Esta planificación es la que determina el Presupuesto General del Estado, el que se formula y propone por parte del Ejecutivo para aprobación de la Asamblea Nacional, esta última revisa sí se adecua a la Constitución, la ley y el Plan Nacional de Desarrollo;
2) La planificación descentralizada se somete a la planificación determinada en última instancia por el Ejecutivo por ser este el que tiene la competencia exclusiva de planificación, y toda planificación local debe corresponderse a la planificación central. Se han determinado áreas de competencia exclusiva (aunque los puede compartir) del gobierno central: control y seguridad, registro de personas; políticas de educación, salud, seguridad y vivienda; áreas naturales protegidas y recursos naturales; espectro radioeléctrico, comunicaciones, telecomunicaciones, puertos y aeropuertos; recursos energéticos, minerales, hidrocarburos, biodiversidad y recursos forestales (artículo 261) y todos los que se establezcan por ley con esta calidad; y,
3) Una de las causales para disolver la Asamblea Nacional es cuando a juicio de la Presidente o el Presidente “de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo” (artículo 148). Claro que esto implica el que se llame a elecciones generales, pero esto se pude hacer en los tres primeros años.
4) La planificación para el desarrollo se convierte en una forma de regulación similar a la normativa ya que por vía indirecta condiciona otras acciones, por ejemplo la Educación Superior debe someterse al Plan Nacional de Desarrollo (artículo 351).
En otras palabras las acciones que en el país que requiera recursos públicos, sea a nivel centralizado o descentralizado, se somete a un Plan que es básicamente del Ejecutivo, y esta planificación es un medio de control político de la Asamblea.
Además el Presidente o la Presidenta tiene iniciativa legislativa y de veto a las normas aprobadas por la Asamblea Nacional.
Función Judicial y justicia indígena (167 y siguientes)
• Se cambia de denominación a la Corte Suprema, ahora se la denomina Corte Nacional de Justicia, a las Cortes Superiores se les denomina cortes provinciales de Justicia.
• Se incorpora a la Función Judicial al Ministerio Público que ahora se llama Fiscalía General del Estado.
• Se incorpora a la Función Judicial de manera expresa a la Defensoría Pública y a los juzgados de paz
• En el texto aparece expresamente la integración y funciones específicas del Consejo Nacional de la Judicatura. En la Constitución vigente se deja a la ley el desarrollo de estos temas.
• Se establece que la justicia indígena ejercerá “funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial”. El artículo parece que limita la jurisdicción de esas “autoridades” a los conflictos internos, pero la redacción podría generar más de un confusión.
• Se establece la obligación de que las autoridades e instituciones públicas de respeto de las decisiones de las autoridades indígenas y se establece que esas decisiones están sujetas a control constitucional.
• No se excluye a los miembros de la Corte Nacional del proceso de selección por meritos para su selección, así también se fija un sistema de evaluación permanente.
• Se modifican los requisitos para ser juez de la Corte (se cambia la denominación), se reduce el número a 21, se establece un plazo de nueve años y de renovación por tercios cada tres años. Se la mantiene como Corte de Casación y de instancia en relación a personas que gocen de fuero.
• Se crea un sistema de precedentes jurisprudenciales, pero la triple reiteración ya no es “jurisprudencia obligatoria” de manera inmediata, ya que para ello debe pronunciarse la Corte, si guarda silencio y no se pronuncia en ese plazo automáticamente se convierte en jurisprudencia obligatorias, pero la Corte podría no acatar la jurisprudencia obligatoria justificando un criterio distinto.
Constitucionalmente se establece la existencia de “jueces ponentes”.
• Al Consejo de la Judicatura le corresponde determinar el número de tribunales y juzgados necesarios (de acuerdo a las necesidades de la población) pero de manera obligatoria deberá existir: en cada provincia una corte provincial; al menos un juzgado de garantías penitenciarias (que se crean) en cada ciudad donde exista un centro de rehabilitación social; y, al menos un juez o jueza de familia y niñez y adolescencia (creación de la Constitución) y juez especializado en adolescentes infractores (que se crea) en cada cantón.
• Se mantiene el principio de que los juicios son públicos y se sustancian oralmente.
• Otras novedades: acceso gratuito a la justicia, pero no es justicia gratuita ya que se pueden fijar el régimen de costas procesales, se establece, por primera vez constitucionalmente que se sancione la mala fe procesal, el litigio malicioso o temerario, la generación de obstáculos o la dilación procesal.
• Se establece que los notarios son funcionarios públicos con remuneración y el registro de la propiedad se establece será administrado de manera concurrente entre el Ejecutivo y las municipalidades .
Control del Ejecutivo
Los actos administrativos pueden ser impugnados, por vía administrativa y por medio de la Función Judicial.
Adicionalmente se establece como forma de control al poder: 1) la acción de protección, que es el equivalente al Amparo vigente, que se puede interponer “cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación”; 2) acción de habeas corpus en caso de detención ilegal que ahora es de competencia de la Función Judicial; y, 3) acceso a la información pública; habeas data.
La acción de incumplimiento, que busca garantizar la aplicación de normas, el cumplimiento de sentencias e informes de organismos internacionales, es de competencia de la Corte Constitucional.
Función de Transparencia y Control Social (204 y siguientes)
No obstante que en la próxima entrega revisaré lo relativo a la participación social en esta entrega explicaré de manera general esta nueva función.
Esta “Función”, de acuerdo al proyecto, tiene por objetivo el control del sector público y de personas del sector privado que desarrollen o presten servicios públicos . Esta se encuentra conformada por: el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias que regulan actividades económicas, sociales, ambientales y de servicios (todos duran cinco años en sus funciones).
Hay dos instancias en esta Función: 1) una de coordinación entre los titulares de la Función de Transparencia y Control Social; y, 2) el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social tiene como funciones principales: promover e incentivar el ejercicio de derechos de participación ciudadana; establecer mecanismos de control social; y, designar a algunas autoridades.
El Consejo se integra por 7 Consejeros/as y sus representantes y sus respectivos suplentes, quienes son electos mediante concurso público de oposición y meritos, con postulación, veeduría e impugnación, a cargo del Consejo Nacional Electoral , entre postulantes que provengan de organizaciones sociales y la ciudadanía.
¿A quiénes y cómo elige?
En realidad el Consejo de Participación Ciudadana, al contrario de lo que han presentado de forma general los defensores del proyecto, no elige a todos los funcionarios, A continuación una descripción general de esto:
1) Designa al Procurador General del Estado y a quienes ejerzan las supertintendencias de ternas propuestas por el Presidente de la República, luego de un proceso de impugnación.
2) Designar, por medio de las comisiones ciudadanas de selección, a quienes ejercen: la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado, Contraloría General del Estado, miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura.
Estas “comisiones ciudadanas” estrictamente no tienen esa condición ya que se conforman para cada caso para llevar adelante el proceso de selección mediante concurso público de oposición y méritos con postulación, veeduría e impugnación ciudadana, con la participación de un delegado o delegada de cada Función del Estado (cinco delegados) e igual número de representantes de las organizaciones sociales y la ciudadanía (que cumplan los requisitos) que se postulen y que sean sorteados (siendo el azar la forma de elección). Es decir 10 miembros. Preside cada comisión un representante de la ciudadanía.
El que obtenga el mayor puntaje (en los casos de nombramientos individuales) y en orden de prelación del mayor a menor puntaje (en caso de los cuerpos colegiados), serán presentados a la Asamblea Nacional para la posesión respectiva.
3) Los “jueces” de la Corte Nacional de Justicia son electos por parte del Consejo de la Judicatura.
4) La poderosa Corte Constitucional es designada de forma distinta. En este caso se conforma una Comisión Calificadora formada por dos representantes de la Función Legislativa, Ejecutiva y la de Control Social. Estas funciones del Estado son los que proponen los candidatos y de entre ellos se selecciona a los miembros por medio de un concurso público con veeduría y con posibilidad de impugnación ciudadana.
Función Legislativa (artículo 118 y siguientes)
Esta Función se ejerce por medio de la Asamblea Nacional, formada por asambleístas elegidos para períodos de cuatro años, es unicameral.
Sus funciones son:
1. Posesionar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República proclamados electos por el Consejo Nacional Electoral. La posesión tendrá lugar el veinticuatro de mayo del año de su elección.
2. Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante para ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la República y resolver el cese de sus funciones de acuerdo con lo previsto en la Constitución.
3. Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de su falta definitiva, de una terna propuesta por la Presidenta o Presidente de la República.
4. Conocer los informes anuales que debe presentar la Presidenta o Presidente de la República y pronunciarse al respecto.
5. Participar en el proceso de reforma constitucional.
6. Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio.
7. Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autónomos descentralizados.
8. Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos que corresponda.
9. Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las informaciones que considere necesarias.
10. Autorizar con la votación de las dos terceras partes de sus integrantes, el enjuiciamiento penal de la Presidenta o Presidente o de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, cuando la autoridad competente lo solicite fundadamente.
11. Posesionar a la máxima autoridad de la Procuraduría General del Estado, Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, superintendencias, y a los miembros del Consejo Nacional Electoral, del Consejo de la Judicatura y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
12. Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará el límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución.
13. Conceder amnistías por delitos políticos e indultos por motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes. No se concederán por delitos cometidos contra la administración pública ni por genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia.
A partir de estas funciones hay que hacer ciertas particularidades que debilitan su función de fiscalización frente al Ejecutivo:
1) Para enjuiciar políticamente al Presidente o al Vicepresidente por las causales establecidas en el artículo 129 del proyecto se requiere votos de una tercera parte de los miembros y dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional, esto último no es requerido en todos los casos de revocatoria del mandato a la Asamblea por parte del Presidente;
2) La destitución del Presidente es posible una sola vez en los tres primeros años, pero implica el poner fin a su período legislativo (lo que se ha llamado “muerte cruzada”); y,
3) Para el enjuiciamiento político y destitución de la mayoría de funcionarios se requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, pero para la destitución de los ministros y ministras de Estado (al igual que los miembros de la Función Electoral y del Consejo de la Judicatura se requiere las dos terceras partes de los votos de la Asamblea (artículo 131)
Función Electoral (217 y siguientes)
La Función Electoral es responsable de “garantizar” los derechos políticos que se expresan por medio del sufragio, Esta formado por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral.
El Consejo Nacional Electoral se integra por cinco consejeras o consejeros principales, que ejercerán sus funciones por seis años, y se renovará parcialmente cada tres años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así sucesivamente. Existirán cinco consejeras o consejeros suplentes que se renovarán de igual forma que los principales.
Este Consejo tiene como competencia principal organizar, dirigir, vigilar los procesos electorales, el conteo de votos; controlar el gasto electoral; nombrar los organismos electorales descentralizados; organizar el registro electoral, etc.
El Tribunal Contencioso Electoral se conforma por cinco miembros principales, que ejercerán sus funciones por seis años. El Tribunal Contencioso Electoral se renovará parcialmente cada tres años, dos miembros en la primera ocasión, tres en la segunda, y así sucesivamente. Existirán cinco miembros suplentes que se renovarán de igual forma que los principales.
El Tribunal tiene como competencias más importantes: conocer y resolver los recursos electorales contra los actos del Consejo Nacional Electoral y de los organismos desconcentrados, y los asuntos litigiosos de las organizaciones políticas y sancionar por incumplimiento de las normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral y en general por vulneraciones de normas electorales.
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